Unasur: ¿principio del fin?

El 18 de abril pasado, los cancilleres de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú tomaron la decisión de suspender por tiempo indefinido su participación en las reuniones de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). En una carta dirigida al canciller de Bolivia Fernando Huanacuni –país que ejerce la presidencia pro tempore del bloque–, los seis cancilleres alegaron como principal motivo la acefalía en el cargo de Secretario General de la Unasur, cuestión originada por la imposibilidad de alcanzar un consenso sobre quién ocuparía ese cargo, luego de que el expresidente colombiano Ernesto Samper finalizara su mandato el 31 de enero de 2017 y de que Venezuela bloqueara la candidatura propuesta por Argentina de José Octavio Bordón, actual embajador argentino en Chile, para ocupar el lugar vacante.

La Unasur es un bloque que se constituyó en 2008, está integrado por los doce países sudamericanos independientes –excluyendo estratégicamente a México y EEUU– y tiene como objetivo principal la concertación política. Con la autosuspensión a priori temporal de la mitad de sus miembros, el bloque que surgió en un momento posliberal histórico en la región sufre ahora en carne propia su primer gran golpe, en el marco de la avanzada de los gobiernos de derecha y la consecuente dicotomía existente con gobiernos de centro-izquierda, que se traslada entre otras cosas a la dificultad para alcanzar el consenso en cuestiones elementales. Para analizar las implicancias de esta cuestión, L’Ombelico del Mondo dialogó con Esteban Actis, Doctor en Relaciones Internacionales, profesor de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y becario posdoctoral por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

–En principio, en caliente, ¿cuál es la primera reacción o pensamiento que tuviste cuando te enteraste la decisión de esos seis Estados de abandonar la Unasur? Y analizándolo un poco más, ¿cuáles te parecen que pueden ser las principales consecuencias?

–La reacción en caliente y el primer pensamiento que a uno se le pasa por la cabeza es que es un error estratégico la decisión de estos países. Sobre todo Brasil, que fue el país impulsor de un espacio sudamericano de concertación política, que viene hace más de 15-20 años intentando institucionalizar un espacio sudamericano justamente para proyectar su liderazgo, que hayan decidido defeccionar momentáneamente de este espacio de integración o concertación, de acuerdo a cómo algunos lo quieren conceptualizar. Pero más allá del momento político latinoamericano y más allá de que no hay una homogeneidad en términos de la visión con respecto a cuestiones del desarrollo, de la inserción internacional, me parece que la defección de este espacio sudamericano es un gran error estratégico. Para Sudamérica y en especial para Brasil, que ha sido su ideólogo. Brasil ha sido quien ha apoyado con recursos este espacio a través de lo que se conoce como bienes públicos regionales, y quien, justamente, ha motorizado esta integración. Porque a diferencia de lo que muchos analistas o periodistas sostienen, esta no es una integración bolivariana; es decir, no es una integración pensada desde el giro a la izquierda más radical, o lo que se conoce como el populismo latinoamericano, sino que es un espacio de concertación creado por Brasil, pensado por gobiernos de centro-derecha como el caso de Itamar Franco o Fernando Henrique Cardoso, institucionalizado bajo el gobierno de Lula da Silva. Pero, en este sentido, es un proyecto de concertación sudamericano que trasciende los gobiernos actuales. Entonces me parece que esta decisión es un grave error estratégico. Esa sería mi primera definición.

–Profundizando un poco sobre Brasil, conocemos el peso que tiene Itamaraty en la política exterior brasileña y el continuismo que le ha impregnado a la misma a lo largo de los años. ¿Podemos decir, en este caso, que la salida de Brasil de la Unasur responde más a los designios del gabinete y del entorno cercano a Michel Temer?

–Claramente. Cuando Temer asumió la presidencia, su entonces canciller José Serra hablaba de “desideologizar” la política exterior. Esta decisión claramente va en sintonía contraria a esa visión, es una decisión claramente ideológica. Pero igual me parece que hay una decisión desde el Planalto, es decir, desde la presidencia. Pero también hoy Itamaraty ha sufrido (y viene sufriendo) cambios internos, y la corriente más autonomista en su interior (con una visión regional muy marcada) es la que ha perdido terreno en los últimos años, y ha ganado una visión mucho más institucionalista liberal, donde plantea a Brasil como un jugador global; en este caso, ahora con la situación actual de crisis interna, como un actor de la periferia moderna que tiene que insertarse Brasil, y ve justamente los ámbitos de inserción internacional mucho más globalista que regionalista. Le hace apuntar al ingreso a la OCDE, que seguir profundizando la integración sudamericana o latinoamericana. Entonces me parece que, si bien es una decisión del Planalto y de la presidencia de Temer con su canciller Aloysio Nunes –tanto él como el excanciller Serra son políticos y no son diplomáticos de carrera, que es una tradición de Itamaraty–, hoy hay una confluencia de intereses desde la parte burocrática institucional que representa Itamaraty con quienes detentan el poder político en la actualidad.

Hoy Itamaraty viene sufriendo cambios internos. La corriente más autonomista en su interior es la que ha perdido terreno en los últimos años y ha ganado una visión mucho más institucionalista liberal.

–Y a partir de allí, ¿qué panorama se abre tanto a nivel sudamericano como también en la relación entre Argentina y Brasil? ¿Podemos decir que la relación se va a enmarcar más en el Mercosur, que es más comercialista, o en la OEA? ¿Cómo sigue ahora?

–Hay que ser cautos. La Argentina, si bien participó activamente de lo que fue el proceso que culmina en la Unasur –que se inicia en el 2000 con la cumbre de presidentes en Brasilia, que se conforma la IIRSA y que después tiene la segunda instancia con la creación de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN) en 2004–, nunca fue un ferviente defensor de esta instancia sudamericana. Históricamente, Argentina siempre pensó su integración en la región de manera latinoamericana y no sudamericana como lo presentó Brasil. Es más, en el 2004 en Cuzco, el entonces presidente Néstor Kirchner no fue a la conformación de la CSN, que es el antecedente de la Unasur. Entonces, en este sentido, para la diplomacia argentina si bien en algunos sectores claramente hay un sentimiento de bronca y enojo con respecto a la visión de argentina de no participar de la Unasur, a diferencia de Brasil, la Unasur nunca fue para la Argentina un activo diplomático central. Participaba activamente, había un convencimiento ideológico y político de los gobiernos kirchneristas de participar en ese armado, pero en términos de largo plazo para Argentina una integración subsistémica a nivel sudamericano nunca ha sido la zona contigua donde apostar la expansión del país en la región. Siempre se pensó más desde un carácter latinoamericano, justamente para contener algunas ambiciones de liderazgo de Brasil. Entonces, en ese sentido, me parece que para la Argentina la decisión de salirse de la Unasur es claramente ideológica pero no tiene impactos a nivel estratégico de los lineamientos generales de su política exterior, cuestiones que sí pasa en Brasil. En Brasil claramente es ideológica, pero lo que se afecta es un objetivo y una trayectoria de política exterior de más largo plazo.

La Unasur nunca fue para la Argentina un activo diplomático central. Históricamente pensó su integración en la región de manera latinoamericana y no sudamericana, justamente para contener algunas ambiciones de liderazgo de Brasil.

–Ahora, con esta noticia de la Unasur tenemos al Mercosur, que se encuentra prácticamente en un estado de letargo permanente hace varios años; la CELAC, que directamente nunca despegó; el ALBA, que también se encuentra en la gravísima crisis que arrastra directamente con la situación de Venezuela; la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN); una cumbre de las Américas como la que se vio hace dos semanas en Perú a donde no se llegó ni siquiera a un consenso para definir una suerte de comunicado conjunto. La integración latinoamericana y americana, ¿en qué situación se encuentra en este momento?

–Bueno, nosotros con una colega y profesora que ha sido mi directora en el CONICET, hemos escrito hace unos meses un artículo donde hablamos del concepto de regionalismo desconcertado. Me parece que justamente esa es la categoría para entender la integración y la concertación en América Latina. Con los cambios que han sucedido a nivel internacional en los últimos años –que no hace falta nombrarlos– y con la reconfiguración también al interior de América Latina, hoy vemos que todos los espacios de concertación están en un proceso de desconcierto y no hay un norte claro. Lo que sí también está claro, me parece, que para América Latina hoy, cuando en la región hay un proceso de retracción de las instancias de concertación, ya sea sudamericanas o latinoamericanas, esto quiere decir que indefectiblemente hay un fortalecimiento de las instancias interamericanas; a esto me refiero a la OEA y también, por ende, a las cumbres de las Américas. El problema es que mientras la región nuevamente quiere apostar a fortalecer el sistema interamericano, quien no quiere hacerlo es justamente el que ha sido el impulsor de estas instancias, que son los EEUU. En este caso, lo que uno ve es que la crisis del sistema interamericano no está por el no acompañamiento de los países latinoamericanos sino que su creador, impulsor y defensor, los EEUU, hoy no parece estar dispuesto a invertir en el hemisferio occidental como una zona central de su diplomacia. Entonces ahí tenemos un problema, que mientras la región mira y hace guiños hacia Washington, este parece mirar hacia otro lado. Este es el principal punto para tampoco señalar que estamos en presencia del fortalecimiento del sistema interamericano, y ha quedado en claro, como bien decían, en la última cumbre de las Américas, que ha sido bastante podríamos decir débil, y que por primera vez un presidente de los EEUU no participa de ella. Entonces estamos en una situación de, como te decía, creo que la categoría para explicarlo es el regionalismo desconcertado. Así como teníamos un regionalismo abierto y un regionalismo posliberal, la característica ahora es el desconcierto en materia de integración regional.

–Partiendo de ese concepto de regionalismo desconcertado, nos parece muy interesante señalar que el único movimiento regional que vemos está relacionado con cierto acercamiento entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur; de alguna manera, cierta vista hacia el Pacífico por parte de países que quizás no siempre la han tenido, ostentando China un rol fundamental en ese sentido. Entonces, ¿cómo estás viendo el futuro de la estrategia de América Latina de moverse hacia afuera en bloque?

–Muy interesante la pregunta. También creo que la Alianza del Pacífico queda englobada en este desconcierto regional. Digo, la Alianza del Pacífico se enmarca en un proyecto de profundización de la globalización, un proyecto de apertura de la economía y de profundización de lo que fue el regionalismo abierto –que se centró en una agenda comercial del siglo XX–, y la Alianza del Pacífico pensaba profundizar esa integración, ya no vía aranceles sino vía armonizar regulaciones internas. Y en ese sentido, me parece que la Alianza del Pacífico también está desconcertada porque el mundo hoy es un impasse en relación a qué va hacer la administración Trump en relación a la globalización. Entonces, insertarse en las cadenas globales de valor a partir de una profundización del comercio internacional, hoy en el mundo actual, si bien el Tratado Transpacífico ha avanzado sin los EEUU y ahora parece que los EEUU quieren volver a integrar ese acuerdo, tampoco está claro para dónde va ese proyecto de integración, que tenía claramente una plataforma regional (la Alianza del Pacífico) pero para insertarse en un mega acuerdo regional, como era el Tratado Transpacífico. Entonces, también es un problema para la Alianza del Pacífico que el mundo no está siendo tan previsible en materia de globalización como se pensó en sus orígenes cuando justamente se creó la alianza de países como Chile, Colombia, Perú y México, que tenían una definición clara en materia de modelo de desarrollo apuntando hacia una integración liberal tradicional; es decir, como países que se insertan en las cadenas globales de valor en la zona más baja –a partir de salarios bajos y de recursos naturales– y ofrecer esa inserción al mundo. Entonces me parece que también está en duda esa situación de inserción internacional de los países latinoamericanos que apuntan y quieren insertarse en esa vía globalizadora.